Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés d) pontja szerint a helyi önkormányzat meghatározza szervezeti és működési rendjét.

A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 53. §-a az alábbiak szerint rendelkezik:

„53. § (1) A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletben rendelkezik:

j) az önkormányzat szerveiről, azok jogállásáról, feladatairól; k) a jegyzőnek a jogszabálysértő döntések, működés jelzésére irányuló kötelezettségéről;

(3) A képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatában határozza meg, mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg tevékenységi körükben tanácskozási jog a képviselő-testület és bizottsága ülésein, továbbá azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, az egyesületek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet.”

Felsőzsolca Város Önkormányzatának Képviselő-testülete a 9/2022. (II. 24.) rendeletével megalkotta a szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletét, mely a Képviselő-testület tagjai kérésére jelen rendelettervezetben foglaltaknak megfelelően átdolgozásra került.

A rendelettervezet a jelenleg hatályos jogszabályok, a Kúria Önkormányzati Tanácsának tárgyi döntései, valamint a vonatkozó alkotmánybírósági és bírósági döntések figyelembevételével került elkészítésre.

Az Alkotmánybíróság a 1625/B/1991. AB határozatában kimondta, hogy egyaránt törvényes megoldásnak tekinthető, ha a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában szabályozza a tartózkodás lehetőségét, és az is, ha nem, ezért a rendelettervezetben – az eddigi gyakorlatnak megfelelően – a tartózkodás intézménye (ami a Mötv. 47. § (2) bekezdése értelmében „nem” szavazat) nem került szabályozásra.

Különös éllel vettük figyelembe a Kúria Önkormányzati Tanácsa (a továbbiakban: Kúria) alábbi határozataiban kifejtetteket:

A Kúria Köf.5045/2012/5. számú határozata szerint: „A jogszabályalkotás – így az önkormányzati rendeletek megalkotásának is – elengedhetetlen feltétele az eljárási szabályok betartása. „Csak a formalizált eljárás szabályainak a betartásával keletkezhet érvényes jogszabály” (11/1992. (III.5.) AB határozat, ABH 1992, 85.) Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után (29/1997. (IV.29.) AB határozat, ABH 1997, 122.) Az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve – a törvény keretei között - meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendbe történő lefolytatásának is lényeges feltétele. Részei ennek a képviselő-testületi ülések összehívásának, a lakosság tájékoztatásának, a napirendi javaslatok megfelelő továbbításának, az ülések vezetésének és nyilvánosságának szabályai, csakúgy, mint a megfelelő szavazataránnyal elfogadott rendelet jogszabályokban meghatározottak szerinti kihirdetése.”

A közjogi érvénytelenség az adott jogszabály kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítését eredményezi, amely jogkövetkezményt az Önkormányzati Tanács ebben az ügyben érvényesített is.

A Kúria Köf.5.036/2012/6. számú határozatának értelmében „[a] közhatalom, ezen belül a helyi közhatalom gyakorlásának nyilvánossága a demokratikus működés alapja, a jogállami működés egyik sarkalatos pontja. (...) A nyilvánosság részben a képviselő-testület ülésein való részvételt, részben pedig az arról készült adatok megismerésének lehetőségét jelenti. A kettő együtt adja a nyilvánosságot, s ennek következményeként a közérdekű adatokhoz való hozzáférés lehetőségét, ami egyben megteremti a működés feletti kontroll gyakorlásának lehetőségét is.” Így zárt ülés tartása csak a törvényben tételesen felsorolt okok fennállta esetén lehetséges.

A Kúria Köf.5.067/2012/4. számú határozatának megállapításait figyelembe vettük a bizottságok hatáskörének, feladatkörének meghatározásakor.

A Kúria az önkormányzati rendeletalkotást érintően az alábbi elvi megállapításokat tette: jogszabálysértő az az önkormányzati rendelet, amely más jogszabálynak az adott tárgykörre vonatkozó tiltó szabálya ellenére e tárgykörben szabályoz, vagy hatályban tart ilyen szabályozást.

A határozat rámutatott továbbá, hogy ha valamely fogalmat magasabb jogszabály meghatározza, akkor az adott szabályozási koncepciót érintően a helyi önkormányzat nem alkothat attól eltérő (szűkebb, vagy tágabb) fogalmat, mert ezzel a szabályozása szembekerül más jogszabályéval, ami a jogszabállyal érintettek körében a jogalkalmazás során jogbizonytalanságot okoz.

A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. § utolsó mondata szerint „a jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes.”
A Kúria erre vonatkozó gyakorlata szerint, mivel az önkormányzati rendelet az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében más jogszabállyal nem lehet ellentétes (Alaptörvény T) cikk), ezért a Jat. hivatkozott rendelkezése alapján az önkormányzati rendelet más jogszabály rendelkezését főszabály szerint a jogellenesség kockázata nélkül nem ismételheti meg. Az ún. vegyes jogszabály-szerkesztési megoldás - tehát ahol a jogszabály rendelkezéseinek megismétlése nem vezet az önkormányzati rendelet jogellenességére - a Kúria jogértelmezési gyakorlata szerint abban az esetben törvényes, amennyiben azt az értelmezhetőség, azaz a jogbiztonság feltétlenül megköveteli.

Előbbiek alapján az önkormányzati rendeletben még átfogalmazva sem ismételhetők meg a magasabb szintű jogszabályok rendelkezései, jelen esetben pl. az Alaptörvény és a Mötv. szabályai. A magasabb szintű rendelkezések megismétlésének tilalma pusztán azt engedi meg, hogy a normavilágosság és az önkormányzati rendelet belső koherenciájának fenntartása érdekében szavakra, mondatrészekre lehet utalni.

Fentiekben kifejtetteken túl szabályoztuk - figyelemmel a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal BO/13/03763-1/2022. szám alatt megküldött szakmai segítségnyújtásában foglaltakra – a Mötv. 84. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a Felsőzsolcai Polgármesteri Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) szervezeti és működési szabályzata megalkotásának első lépéseként a Hivatal hivatalos elnevezését és a Mötv. 53. § (1) bekezdés j) pontja alapján a Hivatal jogállását, feladatait.

Figyelemmel arra, hogy az Önkormányzat és szervei törvényes működésének biztosítása kiemelkedő feladatunk, kérem a Tisztelt képviselő-testületi tagokat, hogy mivel néhány jogintézmény tekintetében a rendelettervezet a jelenleg hatályos SZMSZ-től eltérően szabályoz, tanulmányozzák át pl. a Képviselő-testület működésére vonatkozó szabályokat.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf.5027/2012/15. számú határozatában az önkormányzati rendeletek megalkotásának jogszerűségével, az önkormányzati rendeletek közjogi érvénytelenségével kapcsolatosan ugyanis az alábbi megállapításokat tette: „A kifejtettek szerint tehát az önkormányzati jogalkotás az előkészítés-megalkotás-kihirdetés szakaszai mindegyikében jogszabályon alapuló formalizált eljárás keretei között zajlik. Abban az esetben, amennyiben az egyes szakaszok bármelyike eltér a jogszabályi előírásoktól, az önkormányzati norma nem jön létre, illetve közjogi érvénytelenségére tekintettel semmis. A jegyzőkönyv közokirat, amely hitelt érdemlő módon tartalmazza azt, hogy az ülésen hozott-e és ha igen, milyen döntéseket a képviselő-testület. Az önkormányzati rendelet megalkotása nem a képviselő-testület „belső” eljárása, hiszen az önkormányzat közhatalmat gyakorló Alaptörvényben szabályozott szerv és ennek megfelelően tevékenységét a nyilvánosság ellenőrzése mellett végzi. Az Ötv. 12. § (3) bekezdése értelmében a képviselő-testület ülései főszabály szerint nyilvánosak. A jegyzőkönyvbe bárki betekinthet, tehát a jegyzőkönyv a nyilvánosság biztosításának utólagos eszköze. Azt hivatott igazolni, hogy a képviselő-testület megalkotta és azt a normát alkotta meg, amelyet a polgármester és a jegyző „ellenjegyzett” és utóbb a jegyző kihirdetett. Hiteles jegyzőkönyv hiányában tehát a norma jogszerű megalkotása kétséget ébreszthet. Emellett a jegyzőkönyv az Indítványozó Kormányhivatal törvényességi felügyeleti tevékenységének is az alapja.” Az Ötv. 12. § (3) bekezdésében foglaltakkal azonosan szabályoz a jelenleg hatályos Mötv. 46. § (1) bekezdése.

A Kúria Köf.5009/2019. számú határozatában még tovább ment amikor kimondta, hogy „Ha az SZMSZ szerint az önkormányzat az év júliusára és augusztusára ülésszünetet tartott, akkor a képviselő-testület erre az időszakra csak és kizárólag rendkívüli ülést hívhat össze. Amennyiben ebben az időszakban rendes ülés megtartásra kerül sor, az ülésen hozott valamennyi döntés jogszabálysértő, az eljárási szabályok betartásának hiánya miatt közjogilag érvénytelen.”

A Kúria fenti határozatában kiemelte, hogy jogállami mérce, hogy a jogalkotó nemcsak megalkotni, hanem betartani is köteles az általa alkotott jogszabályban foglaltakat. Ha attól el kíván térni, a jogszabályt először módosítani kell. A képviselő-testület (és szervei) nem hozhatnak olyan döntést, ami ellentétes az általa megalkotott rendelettel. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási szabályok érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, észszerű rendben történő lefolytatásának is lényeges feltétele.”

Fentiekből következően nem pusztán a rendelet, hanem a határozat is közjogilag érvénytelen, amennyiben a képviselő-testület és/vagy – figyelemmel a Mötv. 60. §-ában foglaltakra – a bizottság nem tartja be a működésére vonatkozó jogszabályi (törvény, önkormányzati rendelet (SZMSZ.)) előírásokat.